发布日期：2023-10-25 来源: 网络 阅读量（ ）
“科级天花板”是我国基层官员升迁中出现的特有现象，官员职业晋升是学界研究的重点话题，由此分野了、经济和社会三种研究路径。文章以山东省某县为例，研究在科层结构导致的科级天花板视角下基层政府何以制造隐性晋升台阶实行激励。文章发现，基于权力横向影响和权力纵向互动两个维度，制造科层台阶可分为调任至经济更发达的乡镇、调任至离县城更近的乡镇、领导班子排名前提、调任至问责风险低的岗位等。究其原因，是在科级天花板体制困境的影响下，基层通过建构科层台阶以作适应性选择，通过建构流动性以增加组织人事调整空间。该文具体如何，尚待诸君评说。（学评介编辑部） 大国治理和多层级政府的国情下，各级官员极易触达职业晋升的“天花板”。尤其在基层治理中，大多数官员更难以逾越“科级天花板”限制。那么基层政府如何激励大量“晋升无望”的官员呢？基于W县基层官员晋升路径的案例分析，发现“制造科层台阶”和“隐性微进步激励”起到重要作用，即科层组织会演化出除正式职务职级晋升之外的微小台阶式隐性晋升激励机制。具言之，这些隐性晋升激励机制根据权力纵向交互和横向影响的强弱可分为：发达地区任职、班子排名前提、靠近中心、风险规避减弱等。非正式制度在乡土中国基层治理中起到重要作用，本研究以生动案例呈现出制造科层台阶这种非正式晋升激励的类型、运行规律和运作效果，丰富了非正式激励制度的相关研究。 “金字塔”状的层级结构是科层组织的核心特征之一，这一结构性特点决定了中国地方政府始终面临着如何在有限的晋升空间中保持基层官员的活力和流动性的问题。一方面，科层制的金字塔结构决定了领导职数的“僧多粥少”。基层官员级别低、职数少等问题使得乡镇干部的出口小，晋升提拔机会少，激励的空间有限。另一方面现行的“年龄一刀切”退休制度、干部提拔使用的委聘任制度等，加剧了这些表现。国家公务员网显示，2019年县处级以上干部约占公务员总数的8%，厅局级官员约占公务员总数的7‰。层级结构和制度设置共同塑造了科层天花板现象。因此本文关注的现实问题是，科级天花板下基层官员在漫长的职业生涯中，在极为有限的晋升级别上如何保持活力和流动性？ 晋升激励和官员晋升一直是学者研究的热点议题，前者从组织视角关注如何激励才能实现组织目标，后者则从官员群体或者个体视角给出了晋升所需要的环境因素、结构影响或者个体特质要件。马斯洛的需求层次理论、赫茨伯格的双因素理论、德鲁克的目标设置理论、弗鲁姆的期望理论、亚当斯的公平理论等就如何激励员工、保持活力给出了诸多令人信服的真知灼见。众多学者就中国公务员职务职级的设置和激励要素给出了或实证或规范的研究结论。对官员履职要素考核应该是最直接的晋升激励办法，“财政包干制”“锦标赛体制”“行政发包制”“项目制”“一票否决制”等大量具有中国特色的研究成果从不同侧面回答了考核、激励与晋升的关系。但遗憾的是，基层政府制造微台阶以实现科级官员晋升激励、保持流动性的现象鲜有学者予以关注。 事实上，由于各乡镇经济状况、乡土人情、地理位置等客观因素的不同，会产生同一级别下职位差异性，基层政府为确保组织活力和晋升激励效果，充分利用了这些职位差异性，制造科层台阶实施晋升激励。这些隐藏在同一级别之中，因为职位差异性、排名差异性、距离差异性等而形成的微台阶式的晋升，本文称之为隐性晋升。基于此概念界定，本文进一步提出基层政府利用职位差异制造了哪些隐性晋升台阶？缘何制造这些科层台阶？这些隐性晋升台阶激励效果如何？以试图打开科级天花板下的乡镇基层官员保持活力和流动性的晋升黑箱。 传统官僚制诞生以来，官吏的等级管理和晋升问题始终是科层体系的核心内容，也集聚了学者们的大量研究。由于本文关注的是科级天花板视角下基层官员隐性晋升问题，因此，文献综述聚焦于科级天花板的形成以及基层官员晋升影响因素和晋升途径。 晋升是组织成员在组织中的职位沿着事先设定的层级次序不断上升的机制。在科层体系之中，晋升是组织成员孜孜追求的核心目标之一。然而向上晋升总是有限度的，Ference提出了职业生涯高原的概念，以描述员工职业发展的某个时期到达职业顶点，再晋级的可能性很低。组织因素和个体特质是形成职业生涯高原的原因，组织因为“庙小”无法为员工提供更高的发展平台，个体也会因为种族、性别、能力和意愿等自身因素导致发展瓶颈。 区县政府级别不高，但治理负荷繁重，公务员群体庞大。特别是乡镇政府受限于“庙小”级别低、职数少等问题使得科级干部的出口小、晋升机会少，干部挤压比较严重，激励的空间有限。科层结构导致了县域公务员群体晋升问题突出，陈家建将其总结为“科级天花板”：即绝大部分公务员最高的晋升层级是科级，提升到县处级的概率微乎其微。科级天花板的典型特征为：“科级进入时间早，停滞时间长，晋升机会渺茫”。 此外，作为县域下的基层官员多具有街头官僚的属性，他们处于国家与社会的交界面直面民众，既有行政的责任，也有建立党和政府与人民群众血肉联系的责任。因此，科级天花板的现象超出了科层组织自身，影响了基层治理体系的有效运行，关系到人民满意型政府建设成效。如何解决科层天花板引致的结构性难题，重塑组织活力的重要性不言而喻。 官员晋升除了职务职级之路之外，似乎并无他途。除极少数调任至国有企业任职，绝大多数都是一条道走到退休。终其一生晋升之路上，激励形式可以简约概括为三类。激励，给予提拔晋升；经济激励，给予物质或金钱刺激；荣誉称号或感情激励，给予荣誉称号或情感关怀。其中，奖励一直是中国党政机关最主要的激励方式。 路径聚焦于绩效考核和问责。中国场景下官员的晋升很大程度上取决于上级政府的绩效考核。如薄智跃验证了经济增长率与上缴税额对晋升具有决定性的作用；Guo发现，优秀的绩效成绩对晋升产生了积极影响。相反，糟糕的绩效成绩也会带来问责。在问责的考核压力下，政策执行过程得到了管控，政策目标得到了更好的落实。 经济路径的学者们将官员晋升和地方经济发展进行了勾连。沈立人最早将中国的人事激励总结为“分灶吃饭”模式。随后周黎安提出了“锦标赛”理论，指出当代中国经济发展的动力来自地方政府竞争，而地方政府竞争的激励之一就是晋升。“锦标赛”理论得到了广泛认可。基层同样存在锦标赛形式的晋升路径，通常县委县政府对绩效名次靠前或绩效提升显著的乡镇予以奖励，没有达到预期的乡镇给予惩罚。因此，乡镇主要领导会调动辖区资源集中到锦标赛的目标上来。“锦标赛体制”成为解释中国经济增长的重要视角。 社会路径则关注晋升过程中官员间的复杂人际关系和个人特质。例如，一些研究者从沃尔德的“双轨模型”出发探讨晋升影响，认为标准和教育水平影响着官员的职业模式和晋升模式。学历高、社会关系广、经营能力强等个人属性显著正向影响官员的晋升。 目前有关晋升路径和影响因素的研究依然是政经领域的焦点。学界虽然对晋升影响因素存在争议，但普遍认同晋升对官员激励的重要意义。与本文主题最为接近的是吕德文提出的“隐性激励”和向阳提出的“治域进阶”。吕德文发现“大小乡镇”“大小部门”“关键或普通岗位”等这些差异化的安排可以体现对基层官员的差异化激励。向扬讨论了“治域进阶”，他认为，从或经济地位相对较低的区域流向相对较高的区域，在一定程度上有助于矫正有限职位晋升所带来的激励失灵问题。 以上文献综述为厘清晋升激励提供了研究基础，但依然存在三个可以持续增进的研究空间。第一，学者们的研究对象更多地聚焦于地方政府主要领导或者关键行动者的晋升，大量基层官员并没有得到研究者的关注，这些并不“出色”的官员在庞大的公务员群体中比例更大，其晋升激励对中国之治的影响更大，更值得关注。第二，在官员职业晋升的道路上存在着同级别内的若干微小台阶进步，正是这些量变的微进步积累才引致了职务级别的晋升发生，这些导致质变的微进步有哪些类型？第三，“晋升术”导向的研究试图找到成为“成功者”的基本条件或特征，而忽略了整个政府官员群体及面临的治理结构。官员晋升不是孤立的组织现象，而是嵌入地方治理体系中，与政府的组织结构、治理导向密切相关，因此，只有将官员晋升问题带入政府的治理体系和案例呈现的现实情景中去探讨，才更有研究价值。 基于此，本文的研究对象选定为基层众多科级官员群体，在科层结构导致的科级天花板视角下，试图回答基层政府如何制造隐性晋升台阶实行激励这一问题。 科层天花板现象的存在，削弱了基层官员的激励，甚至在一些臃肿的组织情境里会彻底“杀死”激励。在这样的基层治理场景中，基层政府并没有限于科层制的结构困境，而是积极适应。为恢复组织活力和激励效果，基层政府制造科层台阶——即通过利用岗位之间的各种差异性（乡镇经济状况、乡土人情、地理位置等）形成的微小台阶增加官员之间的流动性，重新激活激励（如图1）。这些隐藏在同级别之中，因为职位差异性、排名差异性和距离差异性等而形成的晋升本文称之为隐性晋升。从组织视角看，这种晋升虽不是组织规定，但同时也带有了组织惯习的特点，并已被整个组织系统及其成员所默认，成为科级天花板下基层公务员晋升的一种形式，也静默成为基层政府的“制造物”。 为了理解职位差异性、排名差异性和距离差异性等不同维度对官员个体的影响，本文结合案例分析，将隐性晋升这种非正式激励机制分成权力横向影响和权力纵向互动两个维度，其中权力横向影响是指通过官员横向分管权力、资源、声誉、影响力等增加而形成的隐形晋升激励；权力纵向互动是指通过空间调任等实现基层官员与上级官员更有效的互动，形成基层官员的隐形晋升激励。根据两个维度取值的强弱，将制造科层台阶这种非正式激励机制分成四种类型：调任至经济更发达的乡镇、调任至离县城更近的乡镇、领导班子排名前提、调任至问责风险低的岗位（如表1）。 本文采用探索性案例研究方法。案例研究能够对研究对象进行丰富细腻的描述，适合回答“如何”一类的问题。基层官员在科层组织中的晋升受到制度层面和关系层面的复杂影响，或明或暗、或隐或显地呈现出多种规则的支配逻辑，案例研究可以真实显现隐藏在制度背后的“潜变量”及影响。同时，单案例研究方法聚焦于一个研究对象，可以更为细致地挖掘案例中行为人的特征及心理状态，把研究问题和研究过程推向深入。 本研究关注的是山东中西部地区的W县，2020年全县总人口68万人，辖区面积约2000平方千米。在产业结构方面，W县的三大产业在全国皆处于平均水平，城镇化发展也处于中等水平。在组织设置方面，共有3个街道、12个乡镇和1个省级开发区，拥有131名科级干部、402名副科级干部。选取W县作为研究案例，主要原因是W县的基本情况、经济状况、公务员规模、治理体系等都是中国若干普通县域之一，有典型的县域特点，其官员晋升形态能够代表众多基层官员晋升的群体画像。 本文的数据收集主要以非正式访谈为主，辅以内部文档、公开报道等资料。作者设计了访谈提纲，于2021年8月赴W县进行了集中调研，对W县20名基层官员进行深度访谈，访谈资料涵盖了访谈者的年龄、性别、学历等个人因素，也涵盖了基层官员对隐性晋升渠道的具体评判和认知。之后作者数次电线年多次通过线上补充访谈，访谈人包括副县长、镇、镇党委委员、村两委干部等共14人进行“三角验证”，保证了数据的可靠性和真实性。 中国疆域辽阔，各地区自然禀赋、经济发展、人文社科等方面差异很大。同样，在科层内部，因为班子排名、职位权力和地理空间也存在各种差异性。这些差异性导致了职位之间权力横向影响力和纵向互动强度的不同，为基层政府制造科层台阶创造了环境条件和组织基础。 由于科级天花板的限制，在无法实现职务职级晋升的情况下，谋求个人资源或经济待遇的提升似乎是基层官员的次优选择。W县C镇依靠煤炭资源，成为近年来W县经济状况最好的乡镇之一。经济状况好，意味着财政收入高，公务员群体绩效工资也相应水涨船高。同时良好的财政绩效又会影响基层官员的地位和晋升前景。笔者发现，多数基层科级干部都期盼着到经济条件优渥的C镇任职。 首先，在经济发达地区任职往往意味着更高的收入水平。工资和绩效奖金是基层干部的主要收入组成。在职务与职级并行后，不同镇属区域、同一职级职务的基层官员工资是相同的，然而在绩效奖金上却有不小的差距。C镇的副镇长LX对此谈到：“来到C镇之后绩效奖金确实多了，平时每个月能多个二三百，前段时间招商引资弄得好，每个月多发了五百，不仅仅月底有差距，年底也有差距呢。”（wclx202008）当笔者询问LX从G镇调整到C镇的满意度如何？LX说到：“党让我去哪里我就去哪里，在哪里我都觉得满意，不过来到C镇钱多了我肯定更开心点儿，待遇好了让我有了更多的使命感。”（wclx202008）显然，收入提高使得基层官员更加愿意到经济状况更好的乡镇任职。级别未变收入增加，对于科级天花板下的公务员前往财政情况更好的乡镇任职具有相当吸引力。 其次，到经济发达的地区任职，因为经济绩效突出，更容易受到上级政府的关注，从而纵向权力距离拉近，能够获得更大的潜在晋升机会。锦标赛理论指出经济指标好意味着晋升优势。笔者统计了近三年来W县跨乡镇“空间流动”（仅在该县内）的23基层干部中，其中19人来自经济总量前三的乡镇。经济发达的乡镇似乎成为了县领导中的“重点乡镇”，“重点乡镇”的干部明显得到县里更多关注目光。经济总量全县倒数第二的Y镇镇长WYT表示：“我们镇的干部们其实很难直接被‘提拔’到县里去，县领导们都看不上我们啊，人家肯定看那些干得好的镇……除非你特别年轻，去别的镇再转一转，我觉得还有机会。你像我这样的年纪没优势，镇里面的产业没优势，人家凭啥提拔我。”（wywyt202008）显然，经济状况更好乡镇的科级职位与经济状况较差的相比存在着非组织性的“台阶”，一旦官员调任，一种隐性晋升便即发生。 总之，调至经济发达乡镇任职，官员个体不仅在收入和资源上得到了提高，更通过拉近纵向权力距离，增加了与上级政府的有效互动，提升了未来晋升的概率，对于基层官员是一种满意的晋升类型。 集体领导制是中国各级党委政府基本的领导制度安排。领导集体通常被称为“领导班子”，由党委委员或党组成员组成。其中多数乡镇的领导班子成员均为科级级别。科级领导班子直接面向基层百姓，是中国领导体制结构中最基础的组成部分。乡镇领导班子设计之初，按照一定的组织原则和制度要求，确保形成合理搭配、多样统一的有机整体。当这一组织开始运作时，其岗位差别也带来了职权和责任的差异性，经过多年的角色博弈，组织中渐渐达成一种均衡。这种均衡就是领导班子的排位顺序，反过来，这种排位也体现了官员在组织体系中的地位。 乡镇政府中“领导”的职位数是由“三定方案”规定。在W县，一般乡镇领导班子党委委员7职，3职，政府一般副职3人。有些存在交叉任职，一个乡镇实职副科级以上干部差不多13人左右。职务职级并行政策实施之后，在乡镇还有多名无实职的科级干部，如一至四级主任科员。此外，还存在两个潜在的默契。第一，关于领导班子成员排名的默契。乡镇领导班子的排名次序如下：、乡镇长、主席，他们是乡镇的正科级干部，再依次为党委、纪委或者常务副镇长，党委委员，，政府副镇长，以上职位均为副科级干部。第二，通常而言，在乡镇副职序列中，不是职务决定了排名，而是排名决定了职务。比如ZXS刚刚晋升为党委委员（副科级），就会分管“老干、、民族宗教、人民武装等工作”。先前进入党委委员序列中的LMM就会排名前进一步，分管“分管宣传文化、网络舆情处置、科协、老龄等工作”。排名再进步，则会成为“组织委员”“纪委”“”，越往前走似乎就意味着总体权力的进步。 排名和职务决定了科级干部在行政组织体系中的权力、地位以及职业声誉。来自F镇的党委委员兼工会主席LXJ说到：“我已经快五十岁了，这辈子想升个正科也不现实了，就争取争取往前挪两位吧，分管的事务会更重要些，名声也听起来好听点儿。”（wflx202008)LXJ将领导班子内的排位顺序的前移还看成一种职业荣誉。更为重要的是排名意味着未来晋升可能和晋升空间。一般公务员一旦在乡镇进入领导班子，就开始了漫长的职业生涯的缓慢进步，交织着希望与失望，等待排名进步可能是一些科级官员抗争职业命运的唯一选择。毕竟有希望就有动力，因为似乎只有排名前2名，才有更大的晋升空间，这也使得众多的科级干部非常看重排名进步。来自C镇的组织委员WJ说到：“我之前兼任工会主席了三年，宣传委员干了三年，去年才当上组织委员。我们这个领导班子排序就像一棵树，年轻的时候往上爬一爬，爬得早了那就有机会升正科。……也就是说，排位的顺序对我来说没有经济上的奖励，没有职务上的区别，有的就是对未来职业的憧憬，如果赶在40岁前到副科的最上面，就有很大的机会升正科级。”（wcwj202011) 在乡镇科级领导班子中排序前进是一种重要的隐性晋升，基层干部们不仅把领导班子内的排位顺序视为权力、地位和荣誉的象征，更视为影响着未来职业前景的关键要素。并且在越年轻时往靠前，得到显性晋升的概率便越大。在领导班子中，越重要的职务排名就越靠前，排序前移意味着“总体性权力”的增加，与之相对应的资源越优化。因此，班子排名前提是一种隐性晋升。 我国国家政权延伸到乡镇，上级党委不但掌控了对下级主要官员的任免权，也同时掌握着自主地“调整”下级官员的权力。这种上下级权力交互方式使得官员在调任过程中更想去上级政府或更靠近权力中心的地区，从而取得同级中更高的地位。天花板下的路径依赖“迫使”科级官员等待晋升或者等待进城。刚到Y镇年仅35岁的WZH副镇长说到：刚来Y镇，目前的任务就是把眼前的活干好，未来肯定还是想回县里，县里的职位确实更好一些。（wywzh202008)F镇的LWS副镇长则直言：这些年轻干部把乡镇当作跳板，谁也不愿意在乡镇干一辈子……留下了没前景。（wflws202008）不仅如此，政府层级还影响着官员的权力资源。在通常情况下，较高级别的政府面临的治理问题更宏大，更偏向于政策制定；而较低级别的官员所面临的治理问题则更微观，并趋向于琐碎而具体的策略实施。正如G镇宣传委员DHY说道：基层的工作不好做啊，细碎辛苦钱又少，不容易干出业绩。自己一直想去县里谋一个职位，不仅能够轻松一点儿，距离老婆孩子也能近一些……其实工资也没什么区别。”（wgdhy202008）显然，从上下级权力交互的角度看，基层官员们更愿意前往县城任职。 其次，县城比乡镇拥有更优越的教育医疗等基础性公品配置和便利的生活条件。来自J镇的副镇长LX谈到对自己未来职业的期盼时说到：现在谁不想让自己的孩子在县城里上学啊，我孩子读高中了，我就住在一中对面，每天上班开车40多分钟，有的时候镇里有事儿，还要住在镇里，确实不方便啊，希望未来能去县里交流任职。（whlx202008)F镇的LWS副镇长表示：最近基层流动确实挺多的，去年来的两个小年轻都走了……现在的年轻人都喜欢去县城里啊，县里面吃喝玩乐什么都方便……都把乡镇当跳板。（wflws202008）周黎安的实证研究也发现，更靠近城市的县会有更好的经济效益。衣食住行、教育医疗等便利性的加持，使得基层官员更认可城郊附近科级职位的吸引力。 因此，从权力纵向互动频度视角，基层官员调任至上级政府同级别的岗位，或者从边缘乡镇调任至靠近县城乡镇，能够提升科级官员的满意度，调任至离县城更近的乡镇被视为另一种隐性晋升形式。 有权必有责，政府官员在拥有权力的同时也担负着责任。问责风险的变化意味着政府官员行为成本——收益的变化。从“理性人”的视角出发，所有官员都更想获得一份成本低收益高的工作。但鱼和熊掌难以兼得，低风险的职位往往意味着更低的权力横向影响力和更低的权力纵向互动。作者在W县调研中发现，官员们的观点呈现出一边倒的倾向，似乎规避风险是自然而然的理性选择。 首先责任风险来源于其职位的被动施加。基层官员所承担的一些问责风险其实避无可避，根源在于绩效合法性逻辑的体系下，上级对绩效承诺提出了过高要求。其次，责任风险有时还来源于向下负责的过程中，对于基层官员的责难或直接或间接都与民众对官员行为及其后果的负面评价有关。乡镇公务员处于行政层级最底层，特别是近些年，拥有的治理资源稀缺与治理任务繁重之间的矛盾始终没有解决，被问责的风险越来越高。如何保持现有的地位，实现稳步前进，并尽可能规避问责，选择问责风险低的岗位，成为大多数公务员的保守性策略。尽管存在少部分年龄稍占优势的科级干部通过承担更大的责任风险希望可以实现越级晋升，但40岁以上的中青年科级干部更认同问责风险低的岗位分工。 问责的风险不仅塑造着政府官员对该职位的判断和感受，而且会带来不同的工作强度。一方面，高强度的问责使基层官员时刻处于高度紧张的工作状态，他们会不断地审核自己的工作内容以免犯错。W县G镇的武装部部长ZZY谈到：“G镇近几年一直是全县最乱的镇子，最近县里给我们下了死命令，要把恶性斗殴事件发生的频率降下去。我也没办法啊，我又不能天天看着这些人，只能说每天下午我都蹲指挥中心那边，尽量保证万一发生什么事情自己第一时间在。”（wgzzy202008）此外，该镇镇长LCZ也有同样的看法：“不同的职位面对的责任内容肯定都不一样，责任大的确实要更辛苦一些更操心一些，不能辜负党和人民的信任啊”。（wglcz202008) 另一方面，当官员无法有效规避风险时，会对晋升前景感到忧虑。W县X镇副镇长TL讲到：“我是分管卫生的副镇长，最近疫情又有复燃的迹象，疫情一来你知道我要背多大的锅么？别说发生疫情了，就算是有人举报一例没有按时居家隔离的，一个没守防疫规矩的，我这副镇长就别做了，为了这3000块钱工资整天累死累活的”……这时他指了指旁边的另一位副镇长说，“你看看他，哎，他就比我舒服一点儿，不用担这么大一责任”。（wxtl202011) 高强度的问责增加了基层官员的工作成本。他们需要通过花费更多的精力、时间甚至金钱来避免问责。与此同时，官员工资和绩效多少取决于自己所处的官职层级以及乡镇经济状况，并不会随着问责强度的变化而变化，从成本收益的角度来说，基层官员更希望自己分配到一个低问责风险的岗位，以更轻松的姿态投入到工作之中。尽管这样的职务调任意味着前景低、资源少，但是稳定安全似乎成为基层科级官员们的普遍选择。一方面，“层层加码”下过于繁重的基层事务给予官员们极大的压力，担心被问责成为工作常态；另一方面，科层天花板的背景下，官员们对职业生涯的憧憬屈从于现实，毕竟“隐性晋升”也无法突破科层天花板的壁垒。 限于篇幅，本文仅探讨了基层官员几种主要的隐性晋升类型，事实上基层晋升形式和类型非常复杂，这几种类型似乎也交织在一起，某个科级干部某次调整可能涉及其中的两种甚至更多，但也并不妨碍对以上类型的划分，以厘清科级天花板下基层官员的隐性晋升这一典型现象。 隐性晋升这一典型现象不仅在W县，就笔者走访过的很多省份也普遍存在，并且历史久远。因此，官员晋升并不限于职务职级，组织体系中的排位顺序、行政区域的变化、权力资源的变化等都可能成为基层官员的晋升阶梯。尤其是对于科级天花板下的乡镇级公务员来说，可能同样重要。至于隐性晋升的成因，本文归纳为：科层制形成的科级天花板效应，以及科级天花板效应下制造科层台阶和建构流动空间。 晋升是官员流动的主要方式。无论是央地间的官员流动亦或是县域情境下的基层官员横向流动，都得到了理论与实践部门的广泛关切。当前我国基层官员流动呈现出鲜明的县域内流动特征，只有极少数科级官员有机会向上一层级流动，呈现出基层官员跨域流动较少的超稳定结构。超稳定结构所造成的负面影响则是：形成了中国县域公务员晋升的普遍问题——“科级天花板”。其特点体现在科级进入时间早、再晋升概率低、停留时间长。这共同导致了基层公务员级别晋升的天花板效应，也是科级晋升有别于其他层级晋升的不同之处。同时乡镇由于位于行政序列的最低层次，具有级别低、岗位少、权力小、资源稀缺等“漏斗”特点，但从承担的责任和任务而言，乡镇承接了上级党委政府及业务部门的大量治理任务，动不动就会被问责，这造成乡镇公务员“大量任务、无限责任”的“反漏斗”效应。在这样的情况下，乡镇公务员流出现象和职业倦怠日趋严重。 由于金字塔式的科层特征，大多数官员的黄金时间停滞在某一区间，级别一直停滞不前，可以得到持续升迁的官员非常少。众多科级官员在漫长的职业生涯中基本无法升到县处级，难以规划未来，甚至一些官员45岁的黄金年龄已经被看成职业生涯晚期，从而开始“躺平”或者佛系生活，这既不利于基层干部培养，也不利于基层社会治理能力现代化建设。 在科层制框架下，通过不断提升职务职级激励官员显然并不现实。在这种情况下，建构微小的晋升台阶以实现晋升激励是不得已的主动选择。前文提及的多种隐性晋升路径，依据权力纵向交互和横向影响的变化拉长了官员晋升通道，丰富了晋升内容，一定程度上缓解了干部激励不足的问题。一个科级岗位是由权力横向影响与权力纵向交互的多种因素相互组合的集合体，这些因素的不同组合形成了岗位效用高低之分。所以，即便是职务级别不发生变化，基层政府也可以通过不同效用的组合方式区别对待不同贡献的官员，从而达到对干部的不同奖惩，实现差异化激励。并且多元的组合方式大大丰富了调整的空间。当组织通过上述方式对官员的工作进行“调动”时，尽管级别未发生变动，但这些潜隐在组织外的微小台阶仍能使官员感受到被重用。这些微小台阶形成的隐形晋升是保持流动和工作新鲜化的有效激励方式。 另外，对于组织来说，更多阶梯可以在一定程度上提高基层官员工作能力、岗位的匹配性和公平感。人总是把自身的付出和收益同别人加以对比，从而为这些结论寻求适当的理解。晋升是基层官员的重要关注点，也是与彼此相互比较的对象。他们不仅比较是否晋升，还要解释晋升背后的逻辑。因此，晋升规则以及规则解释是直接影响官员晋升公平性，从而影响干部心理、社会权威的关键原因。建构的隐性阶梯拓宽了官员发展的回旋空间，也提高了官员晋升逻辑的可解释性。同时，隐性晋升强化了组织的权威，使得组织体系对于官员总有一种无形的制约力量，因为组织总能够通过诸多的隐性因素进行有机组合，为不同的官员“量身定制”一款激励措施。 在科层制的结构困境下，基层官员的流动极为有限。除晋升、外推、借调和上考之外，乡镇治域内似乎并无他途。基层政府为了实现对基层官员的激励，多样化的隐形晋升类型潜在地增加了科层体制的流动性，形成了内部结果稳定的流动机制，从而增加基层官员的流动次数和频率，给予官员不断的激励。 多样化的隐性晋升台阶，增加了基层岗位的流动空间，缓和了基层公务员职业倦怠现象。多年的晋升滞缓以及天花板的晋升空间，在一定程度上导致了基层公务员职业倦怠现象的严峻化。职业倦怠导致公务员流出以及一些年轻公务员的心理健康问题，更重要的是导致懒政怠政严重影响基层治理效能。多元化的隐性晋升激励鼓励基层官员想干事、多干事，在一定程度上缓解了职业倦怠。这些隐性晋升形式交叉联系、相互组合，可以实现对基层官员的精准激励和准确“画像”，并通过丰富的晋升阶梯，腾挪出了基层官员自由调动的空间，从而最大限度地调动基层干部的积极性，合理配置基层治理的人力资源。 对于组织而言，多样化的隐性晋升形式丰富了组织人事调整的选择，激活了组织的生机和活力，既有利于实现组织激励也有利于干部考察。基于基层经济状况、地缘状况、排名状况等进行的调整或者晋升，拓宽了组织调整空间，在增加官员流动性的同时，既能满足组织部门对官员的系统性调整，也能回应个别官员的特殊要求。比如原G镇副镇长LX调往经济强镇后，空下的岗位会引发链条式的晋升调整，从而提升组织活力。 官员对晋升渴求不仅仅是满足基本的物质生活条件所需，还是满足自身更高层次需求以及自我实现的需要。但晋升与否不仅仅取决于公务员自身的工作态度和能力，而且还取决于晋升制度设计。晋升制度设计能否激励公务员端正态度、爱岗敬业以及不断提高公务员队伍能力和政府治理效能这一命题更为关键。 本文从实践层面，对W县科级天花板下的官员隐性晋升问题进行了探究性案例研究，贡献在于：第一，提出“制造科层台阶”这一理论概念，用以阐释基层政府广泛运用除职务职级晋升形式之外的因职位差异形成的微小台阶激励官员，这些隐性晋升形式有科级领导班子前置、调至离县城更近的乡镇、调往财政状况好的乡镇、调到低风险的岗位等多种类型，这些类型或交叉或单独使用。第二，这些晋升类型并没有体现在公务员制度中，它以“潜规则”的形式存在，和职务职级等晋升形式相融合，拓展了科级天花板下的基层官员晋升空间，丰富了乡镇级公务员晋升渠道，提高了基层公务员队伍活力。第三，隐性晋升作为一种典型现象广泛存在，其成因在于科层制“金字塔”式体制设计以及基层“科级天花板”的晋升限制。在此“硬框框”的限定之下，基层行政组织和公务员都进行了主动性适应。对公务员而言，职业生涯的不断隐性晋升，在一定程度缓解了职业倦怠，满足了自我实现的需要。从行政组织视角而言，隐性晋升建构了晋升微台阶，拓展了晋升空间与晋升渠道，也在一定程度上激发了基层公务员队伍的工作热情，是不可忽视的“第三条”晋升道路。 当然，隐性晋升作为基层政府激励的一种“潜规则”现象，在当前法律制度框架下，还难以纳入考核与评价体系。正因如此，隐性晋升所引发的组织绩效与公务员满意度还有待于进一步研究揭示。此外，对于某种形式的隐性晋升，部分公务员予以认可，另一部分却否认，且不同地区呈现出不同的治理场景。比如在西部或山区县域下，自然条件可能会成为影响晋升的关键因素，再比如调任至问责风险比较低的岗位这一晋升路径是否在疫情背景下被放大？以上问题还有待于基层官员进一步达成共识，或者需要隐性晋升的共识建构，否则这些隐性晋升未必起到激励作用。（为编辑便利，参考文献未能呈现） 文章来源：王中正,谭海波.科级天花板下的官员隐性晋升研究——基于W县基层官员晋升路径的案例分析[J].中国行政管理,2023,No.452(02):53-60.
